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自治区党委自治区人民政府关于进一步加强城市规划建设管理工作的实施意见

核心提示: 城市是经济社会发展和人民生产生活的重要载体,是现代文明的标志。改革开放特别是党的十八大以来,我区城市规划建设管理工作取得明显成效,城市规划实现全覆盖,基础设施日益完善,管理水平和公共服务水平不断提升,在推动经济社会发展、调整产业结构、改善人民生产生活等方面发挥了重要作用。

城市是经济社会发展和人民生产生活的重要载体,是现代文明的标志。改革开放特别是党的十八大以来,我区城市规划建设管理工作取得明显成效,城市规划实现全覆盖,基础设施日益完善,管理水平和公共服务水平不断提升,在推动经济社会发展、调整产业结构、改善人民生产生活等方面发挥了重要作用。同时,必须清醒地认识到,我区城市规划建设管理工作还存在一些突出问题,主要表现在:城市规划统筹引领能力不强,科学性、前瞻性、权威性和连续性不足;城市建筑特色缺失、媚洋求怪现象尚存;城市管理水平不高、部门职能交叉,行政命令干预城市规划建设的现象时有发生,对违法违规行为惩处力度不够等。加强我区城市规划建设管理工作,对于实现社会稳定和长治久安总目标、推动经济高质量发展、保障和改善民生、提高社会管理水平具有重大意义。

为全面深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神,进一步加强和改进我区城市规划建设管理工作,解决制约城市科学发展的突出矛盾和深层次问题,根据《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》(中发〔2016〕6号),结合我区实际,现提出以下实施意见。

一、总体要求

(一)指导思想。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神,贯彻落实习近平总书记关于新疆工作的重要讲话和重要指示精神,贯彻落实以习近平同志为核心的党中央治疆方略、特别是社会稳定和长治久安总目标,按照中央城镇化工作会议、中央城市工作会议要求,统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局,牢固树立新发展理念,坚持以人民为中心的发展思想,立足新疆城市发展实际,着力转变城市发展方式,塑造城市特色风貌,提升人居环境质量,提高城市管理服务水平,注重推进稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险相关工作,打好“三大攻坚战”,推动城市高质量发展,努力打造和谐宜居、产城融合、富有活力、各具特色的现代城市,切实解决城市发展不平衡不充分的问题,努力实现城市居民对美好生活的向往。

(二)总体目标。进一步优化城市空间布局,实现特色风貌彰显、建筑水平提升、人居环境改善、公共服务完善、管理效能增强,让各族群众在城市生活得更安全、更幸福、更和谐、更美好。

(三)基本原则。坚持依法治理与文明共建相结合,坚持规划先行与建管并重相结合,坚持改革创新与传承保护相结合,坚持统筹布局与分类指导相结合,坚持完善功能与宜居宜业相结合,坚持集约高效与安全便利相结合。

二、强化城市规划引领

(四)确保城市规划的科学性。坚持以城市群为主体,构建大、中、小城市和小城镇协调发展的城镇格局。深度参与国家“一带一路”建设,按照“一圈、三轴、多群”的城镇空间发展总体结构,优化新型城镇化空间格局,促进乌鲁木齐都市圈和11个绿洲城镇组群协调发展。强化城市总体规划的战略引领和刚性管控作用,通过城市总体规划编制实施,凝聚城市各族干部群众共识,形成与“两个一百年”奋斗目标相衔接的城市发展愿景。科学谋划园区空间和产业布局,促进产业集群化发展,推动产城融合。严守生态保护底线,划定“三区”(城镇空间、生态空间、农业空间)、“三线”(城镇开发边界、永久基本农田保护红线、生态保护红线),实施最严格的生态保护制度和空间用途管制制度。开展资源环境承载能力监测预警评价,依据资源禀赋和环境承载能力,特别是水资源承载能力,科学确定城市定位、规模和建设约束性指标。强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用,推进“多规合一”,实现土地利用规划、城市规划等有机融合,并与经济社会发展规划、主体功能区规划、生态环境保护规划和涉及城市安全的专项规划等规划衔接,推进“两图合一”和信息平台互联共享。

(五)严格依法制定和执行城市规划。牢固树立法治意识,严格落实城市总体规划由本级政府编制、社会公众参与、同级人大审议、上级政府审批的规定。控制性详细规划是规划实施的基础,未依法编制控制性详细规划的区域,不得进行建设,按法定程序备案的控制性详细规划要作为行政复议、监督问责的依据。城市规划的修改必须满足法定条件、履行法定程序。各地(州、市)、县(市、区)要全面推行城市规划委员会和专家委员会制度,凡提请城市规划委员会审查的重要规划和重大项目,必须事先经专家委员会技术把关。建立区域性城镇体系规划实施机制,协调跨行政区域的重大项目、生态环境保护、水资源开发利用和空间布局等事项。依法依规加强城市规划实施管理,严格城市规划层级监督,加快构建卫星遥感监测、信息化管理、城市规划督察三位一体监管体系,加大对违法违规案件追踪督办、查处曝光力度,提高监管效率和威慑力。严格执行规划公示制度,将规划公示作为规划实施的法定程序,接受社会监督。

三、塑造城市特色风貌

(六)全面推进城市设计。城市设计是落实城市规划、指导建筑设计、塑造城市特色风貌的有效手段。各地要加强整体城市设计,处理好用地布局与自然环境的关系、弘扬现代文化与保护历史文化的关系,在城市规划建设中挖掘体现地方文化元素。实施修补的老城区和集中开发建设的新区等重点地区必须开展城市设计,城市设计成果要纳入城市总体规划和控制性详细规划。要以社会主义先进文化为引领,加强对城市形态、城市轮廓、建筑景观与色彩、标志系统等要素的引导,提升城市空间品质,塑造自然和谐、具有时代特征、文化底蕴和地域风情的宜人空间。

(七)保护城市传统风貌。各级人民政府要切实承担起历史文化遗产保护的主体责任,注重文化遗产的保护传承和合理利用。加强历史文化名城、历史文化街区和历史建筑保护,制定保护规划,落实保护措施。进一步做好国家历史文化名城、中国历史文化街区申报和自治区级历史文化名城、街区公布工作,到2020年完成所有历史文化街区划定和历史建筑确定、挂牌、建档工作。加强文物保护单位、不可移动文物保护工作,依法对文物保护单位划定保护范围和建设控制地带,并将其纳入城市规划。注重保护传统空间肌理和风貌,保护特色街巷和历史记忆空间,保护老旧工业建筑与特色公共建筑。疏解老城区人口和功能,有序实施城市修补,完善基础设施,恢复老城区活力。

(八)提高建筑设计水平。贯彻“适用、经济、绿色、美观”的建筑方针,提高建筑设计水平。建筑设计方案在形体、体量、色彩、高度等方面要符合城市设计要求。提倡开展建筑群体设计和利用三维技术研究、审查建筑设计方案。做好公共建筑规划设计,培育和谐统一的城市风格,杜绝脱离历史、盲目抄袭的“洋、奇、怪”建筑。建立和完善城市重要地段建筑及重要公共建筑设计方案招标和大型公共建筑工程后评估制度。鼓励区内外具有相应资质、实力和信誉的建筑设计企业充分竞争,使兼具地域文化特色和时代特征的优秀建筑设计作品脱颖而出。

四、提升城市建筑水平

(九)推动工程质量安全责任落实。全面落实各方主体的工程质量和安全生产责任,特别要强化建设单位的首要责任和勘察、设计、施工和工程监理单位的主体责任。建立健全各方主体质量安全记录,纳入建筑市场诚信体系。严格执行工程质量终身责任制,在建筑物明显部位设置永久性标牌,公示质量责任主体和主要责任人。重点抓好房屋建筑、城市桥梁、建筑幕墙、建筑外墙外保温系统、斜坡(高切坡)、隧道(地铁)、地下管线等工程运行使用的安全监管。规范质量安全鉴定和抗震加固管理,建立安全预警及应急处置机制。加强既有建筑改扩建、外保温系统改造、装饰装修的质量安全监管,严禁擅自变动房屋主体和承重结构等装修行为。对违反有关规定、造成工程质量安全事故的企业和人员,严格依法依规处罚。加强建筑市场监管,加大对工程转包、挂靠、违法分包和违反工程建设强制性标准等违法违规行为的查处和曝光力度。

(十)提升工程质量安全监管水平。加快推进自治区工程质量和安全生产管理标准化、信息化水平,运用“数字化工地”等信息化手段加强质量和安全生产管理。研究制定符合我区实际的质量检测管理办法,加强工程质量检测机构管理,严厉打击出具虚假报告等行为。完善老旧建筑安全管理相关制度,全面排查、限期整改城市老旧建筑安全隐患,保障危房鉴定和整治加固资金来源。实行施工企业银行保函和工程质量责任保险制度,推动企业质量安全记录与施工企业银行保函、工程质量责任保险费率挂钩。探索以工程质量责任险替代质量保证金,开展大型公共建筑、轨道交通等政府工程投保重大工程保险试点工作,建立大型工程技术风险控制机制。建立完善全覆盖、多层次、经常性的安全生产培训制度,进一步完善培训网络,加大培训力度,提高培训质量。加强技术研发应用,限制和淘汰落后、危险工艺工法。

(十一)推广新型建造方式。大力发展装配式建筑,通过标准化设计、工厂化生产、装配化施工、一体化装修、信息化管理和智能化应用,减少建筑垃圾和扬尘污染,提升工程质量和建筑品质。新建政府投资工程和保障性安居工程率先采用装配式建造,鼓励房地产开发企业建设装配式建筑及全装修、精装修等成品住宅小区。积极推广钢结构建筑。加大政策支持力度,将装配式建筑建设比例纳入土地出让条件,对装配式建筑建设单位、生产企业给予奖励,鼓励金融机构加大对装配式建筑企业信贷支持力度。力争用10年左右时间,使装配式建筑占新建建筑的比例达到30%。以现代建筑技术、新型建材、部品与设备等实用新技术和新材料为支撑,建设一批康居示范项目。加快推广减隔震技术。

五、加快节能城市建设

(十二)推广建筑节能技术。新建公共建筑和居住建筑全面执行节能65%的强制性标准,在有条件的地区积极推行居住建筑节能75%标准,开展超低能耗、近零能耗建筑和被动式建筑试点。扩大地源热、水源热、太阳能、风能等可再生能源建筑应用范围,大力推广应用工业余热综合利用等技术。新建民用建筑要执行绿色建筑标准,不断扩大绿色建筑标准的强制执行范围,推动绿色建筑规模化建设,到2020年我区城镇绿色建筑占新建建筑比重要达到50%以上。推动绿色建材生产和应用,完善绿色建材评价标识制度,发布绿色建材产品目录。深入开展建筑能耗统计、能源审计工作,建立城市建筑能耗监测平台,选择高耗能和典型建筑开展能耗实时监测,有序开展建筑能耗定额标准编制和实施工作。

(十三)实施城市节能工程。在城中村等区域,加快推广运用兼具安全性、经济性的电气混合锅炉和蓄热式电锅炉,建设一批清洁高效环保的城市热源。提倡分散式和直接电供热,提高节能效率。推进集中供热企业技术升级,优化运营管理和服务质量,大幅提高供热系统效能。大力推行住宅供热分户计量,新建住宅必须全部实现供热分户计量,既有住宅要逐步实施供热分户计量改造。推进城市照明节能工程,推广运用绿色、节能、高效的城市照明系统,强化城市照明自动化管理。改造老旧小区供热、供气、供水、供电、通信管网管线,提升运行效率和服务水平。

六、健全城市公共服务体系

(十四)完善住房供应体系。坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”定位,加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度,确保让全区人民住有所居。结合优化城市空间布局、完善基础设施和公共服务设施、构建相互嵌入式社会结构和社区环境,有序推进老旧住宅小区综合整治、危房和非成套住房改造,稳步实施城镇棚户区和城中村改造。到2020年,基本完成城镇现有棚户区、城中村和危房改造。依法依规筹集棚改资金,充分利用专项债券、银行信贷、基金、银行间市场债券等融资工具,拓宽融资渠道,防范融资风险,构建多元化棚改实施主体。完善公共租赁住房保障标准,健全准入和退出机制,加强运营监督和管理。建立租购并举的住房制度,加快培育和发展住房租赁市场。

(十五)推进地下综合管廊建设。城市新区、各类园区、成片开发区域新建道路应根据功能需求,同步配套建设地下综合管廊。老城区要结合旧城改造、道路改造、管网更新、河道治理、地下空间开发、棚户区改造等,因地制宜、统筹安排、逐步推进地下综合管廊建设。各城市要抓紧编制地下综合管廊建设专项规划,建立健全项目库,制定年度建设计划。对于建有地下综合管廊的区域,应依据综合管廊建设专项规划,各类规划入廊管线均要入廊。管廊实行有偿使用,各地要结合实际,建立合理的收费、维护和运营机制。要用足用好国家金融支持政策,鼓励社会资本投资和运营地下综合管廊。

(十六)优化城市路网布局。优化城市路网布局,建设级配合理的快速路、主次干路和支路系统,加强与铁路、公路、航空等对外交通设施的衔接。控制道路宽度,加大路网密度,打通“断头路”,提高城市道路通行能力。到2020年,城市建成区平均路网密度达到8公里/平方公里。城市道路建设要为自行车和步行留足空间,结合绿道、步行道等构建慢行系统。合理组织街区内部交通,减少机动车对居民生活的影响,有条件的街区可实行人车分离。加强城市静态交通设施建设,提高建设项目停车位配比,创新静态交通设施投资建设、运营管理、收益分配措施,加大社会停车场建设力度。

(十七)大力发展公共交通。完善城市快速交通体系,加快公交专用道、公交首末站、公交停靠站和优先通行信号系统建设,保障公交车辆优先通行。创新开发利用机制,加强城市综合交通枢纽建设,实现城市公共交通与火车、长途汽车、航空的顺畅衔接、便捷换乘。到2020年,全区各城市实现中心城区公交站点500米内全覆盖,城市公共交通出行分担率达到20%以上,乌鲁木齐市达到40%以上。鼓励各城市发展新能源交通。

(十八)完善公共服务设施。合理确定公共服务设施建设标准,完善公共服务设施网络体系,形成以居住区级设施为基础,市、区级设施衔接配套的公共服务设施网络体系。按照城市总体规划确定的功能布局和主次干道规划,优化居住区网络布局,配套建设中小学、幼儿园、超市、菜市场、养老、医疗、卫生、文化、社区服务管理、电动车集中停放充电、邮政服务等设施,大力推进无障碍设施建设。统筹规划城市商业网点的功能和布局,提高流通设施利用效率和商业服务便利化水平。继续推行公共图书馆、美术馆、文化馆(站)、博物馆、科技馆免费开放。合理规划建设广场、公园、步行道等公共活动空间,方便居民文体活动,促进居民交流。城市公园原则上要免费向居民开放。限期清理腾退违规占用的公共空间。深化户籍制度改革,促进农业转移人口市民化,积极推进城市基本公共服务常住人口全覆盖,推进稳定就业和生活的农业转移人口在住房、教育、文化、医疗卫生和证照办理服务等方面与城镇居民享有同等权利和义务。

(十九)保障城市运行安全。划定饮用水水源保护区范围,加强城市饮用水源保护,建立城市饮用水备用水源地。抓好水质监测,按季度公开饮用水安全状况信息,实施集中供水设施达标改造,确保饮水安全。定期排查城市燃气、供热安全风险点、危险源,落实管控措施,着力构建系统性、专业化的安全保障体系。实施地下管网改造工程,全面改造超期服役和存在安全隐患的市政管网,消除“跑冒滴漏”。提高城市综合防灾和安全设施建设配置标准,加大建设力度,加强设施运行管理。将消防规划纳入城市总体规划的强制性内容以及控制性详细规划。强化公共消防安全监管,大力开展火灾隐患排查整治,督促火灾隐患高危单位和大型城市综合体、高层建筑等重点场所落实更加严格的人防、物防、技防措施。健全城市抗震、防洪、排涝、消防、人防、交通、地质灾害应急指挥体系,完善生命通道系统,发挥人防工程防灾作用,加强城市防灾避难场所建设,增强抵御自然灾害、处置突发事件和危机管理能力。强化城市安全监管,完善应急管理体制机制和政策措施,做好突发公共事件应急处置。建立专业化、职业化的应急救援队伍,提升社会治安综合治理水平,形成全天候、系统性、现代化的城市安全保障体系。完善各类突发事件应急预案,定期开展抢险救援演练,构建快速有效的应急管理体系。

七、营造城市宜居环境

(二十)开展海绵城市建设。转变传统城市建设理念,按照规划引领、生态优先、安全为重、因地制宜的原则,综合采取“渗、滞、蓄、净、用、排”等措施,建设自然积存、自然渗透、自然净化的海绵城市。保护自然山体、河湖湿地、耕地、林地、草地等生态空间,加强海绵型道路、广场、公园、绿地、建筑小区建设,改善水生态环境,提升水环境质量,促进水资源利用。统筹推进新老城区海绵城市建设,城市新区建设以目标为导向,落实海绵城市建设要求;老城区以问题为导向,结合城镇棚户区、城中村、老旧小区改造等,有序推进海绵城市建设。

(二十一)加强城市自然生态建设。落实《自治区推进生态修复城市修补工作方案》,加快推进城市生态修复工作。根据城市自然环境和基础条件,积极推进绿道、绿廊、城郊公园等建设,构建居民休闲休憩绿道网,实现城市内外绿地连接贯通,将生态要素引入市区。利用城市周边闲置土地、荒山荒坡、污染土地开展植树造林,疏解城市功能腾退的土地要优先用于绿化,为城市戴上“绿色项链”。进一步优化城市绿化布局,促进城市园林绿地增量增值,城市公园原则上要免费向居民开放。按照城市居民出行“300米见绿,500米见园”的要求,通过规划建绿、拆迁建绿、拆违建绿、见缝插绿等措施,大幅增加街头绿地、小游园和公园绿地面积,强化绿地服务居民日常活动的功能,实现城市空间拓展与园林绿化同步推进。到2020年,全区城市建成区公园绿地服务半径覆盖率不低于80%,人均公园绿地面积达到12平方米,城市建成区绿地率达到34%。

(二十二)加大城市污水大气治理力度。加快城市污水处理设施建设与改造,全面加强配套管网建设,提高城市污水收集处理能力。2020年底前,各主要城市建成区基本实现城镇截污纳管全覆盖,全区城市污水处理率达到95%左右,乌鲁木齐市、克拉玛依市等城市污泥无害化处理率达到90%以上,缺水城市再生水利用率达到20%以上。加大城市建成区黑臭水体整治力度,依据黑臭水体整治方案,扎实推进城市黑臭水体整治工作。新建住房和超过一定规模的公共建筑应当安装中水设施,老旧住房逐步实施中水利用改造。培育以经营中水业务为主的水务公司,合理形成中水回用价格,鼓励按市场化方式经营中水。城市工业生产、道路清扫、车辆冲洗、绿化浇灌、生态景观等生产和生态用水要优先使用中水。认真组织大气污染防治行动计划实施情况考核工作,开展重点区域大气污染联防联治、同防同治,强化奖惩问责。对于位于城市建成区范围内且暂未纳入搬迁改造计划的重污染企业,要制定工作方案,限期解决固定源排放以及物料运输扬尘污染等问题。进一步加大城市建成区燃煤锅炉污染控制,开展绿色施工,提高道路机扫率,减少扬尘污染。到2020年,城市空气质量明显好转,重污染天气明显减少。

(二十三)提升垃圾综合治理能力。通过限制过度包装、减少一次性制品使用、推行净菜入城等措施,从源头上减少垃圾产生。加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾处理系统,形成以法治为基础、政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类制度,促进垃圾减量化、资源化、无害化。经济条件较好、人口较为密集城市应积极推行垃圾焚烧处理方式,统筹飞灰、残渣处理处置设施建设。推进区域垃圾处理处置设施共建共享。强化城市保洁工作,提升城市清洁水平。推进垃圾收运处理企业化、市场化,促进垃圾清运体系与再生资源回收体系对接。到2020年,基本建立垃圾分类相关法规制度,形成可复制、可推广的生活垃圾分类模式,实施生活垃圾强制分类的城市,生活垃圾回收利用率达到35%以上。

八、创新城市治理方式

(二十四)推进城市治理法治建设。加强城市规划建设管理地方法规的立改废释工作,逐步建立覆盖城市规划建设管理全过程的管理制度。严格执行行政决策法定程序,坚决遏制领导干部随意调整规划、干预城市规划设计和工程建设的现象。建立健全自由裁量基准制度,解决随意执法、弹性过大的问题。自治区、地(州、市)两级行政复议机关要切实发挥行政复议层级监督作用,畅通复议申请渠道,公正审理复议案件,有效化解行政争议。加大违法建设治理力度,按照国家统一要求开展违法建设专项治理行动,到2020年底全面清查并处理建成区违法建设。

(二十五)推进城市管理执法体制改革。坚持共建共治共享,以理顺城市管理体制为途径,推进城市管理领域大部门制改革,制定符合我区实际、操作性强的实施方案。健全法规制度,推进城市管理综合执法,框定执法范围,明确职责、整合机构,推动执法重心下移和执法事项属地化管理。加强城市管理执法机构和队伍建设,坚持严格规范公正文明执法,切实改进城市管理和服务。到2020年,权责一致、运转协调、服务高效、执法规范的现代城市管理执法体系基本形成,城市管理效能大幅提高,人民群众满意度显著提升。

(二十六)健全城市治理机制。推进网格化管理,建立和完善各级管理网络,将城市管理、社会管理、公共服务和公共安全事项纳入网格化管理。织密城市维稳防控网络,构建全时段、全方位、立体化社会治安防控体系,提高群防群治、联防联控能力。进一步强化街道、社区党组织的领导核心作用,以社区服务型党组织建设带动社区居民自治组织、社区社会组织建设。在城市规划建设工作中推进相互嵌入式社会结构和社区环境建设,引导各族群众共同工作、生活、学习。

(二十七)推进智慧城市创建工作。落实光纤到户国家标准和自治区地方标准,加强信息通信基础设施统筹规划建设,加快构建高速、移动、安全、广泛的新一代信息基础设施和公共平台、数据库,强化网络安全保障。加快推进跨部门数据资源共享共用,推进数字城管、智慧管网、智能建筑、智慧医疗、智慧社保、智慧交通、智慧教育、智慧旅游、智慧社区、智慧消防、智慧人防等重点业务应用,提高宏观调控、市场监管、社会治理和公共服务精准性和有效性。各城市要积极培育壮大智慧城市产业,利用智慧城市建设带来的巨大应用和服务需求,汇聚和发展云计算、物联网、大数据处理等信息技术产业,以及咨询、创意、教育培训、金融等智慧配套产业。

(二十八)提升市民文明素养。以文明城市创建为抓手,广泛开展城市文明主题宣传教育,大力培育和践行社会主义核心价值观,切实加强市民的社会公德、职业道德、家庭美德和个人品德建设,不断提升市民文明素养和城市文明程度。充分发挥各级党组织和工会、共青团、妇联等群团组织的作用,积极引导新市民接受城市生活文明和生活方式的教育培训,弘扬中华传统美德,促进新市民融入城市。坚持公约引导、信用约束、法律规制相结合,规范市民行为,持续推进诚信建设制度化、规范化、长效化。

九、认真抓好贯彻落实

(二十九)加强组织领导。自治区有关部门要加大对城市规划建设管理工作的指导、协调和支持力度,建立城市工作协调机制,定期研究相关工作。在城市建设中,突出加强对政府债务风险和金融风险的防控,严禁违规举债。各级党委和政府要把加强城市规划建设管理工作列入重要日程,主要领导亲自抓、分管领导具体抓、相关部门协同联动,形成党委统一领导、党政齐抓共管的城市工作格局。

(三十)明确工作责任。各级党委和政府要明确城市规划建设管理各项工作的责任单位,落实工作任务和工作经费。建立考核评价监督问责机制,层层传导压力,督促各有关部门把城市规划建设管理各项工作落到实处。

各地各部门要认真贯彻落实本意见精神,结合本地实际制定具体实施方案,确保各项政策措施落到实处。自治区党委、自治区人民政府将对贯彻落实情况适时开展监督检查。

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责任编辑:田卫军
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