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气候变化与雾霾背后深藏的国际政治学

核心提示: 此刻,我坐在重污染红色预警下的北京办公室,窗外的“西山晴雪”不见,几百米外的楼变得朦胧。“看北京,念巴黎”。

新疆网讯 此刻,我坐在重污染红色预警下的北京办公室,窗外的“西山晴雪”不见,几百米外的楼变得朦胧。“看北京,念巴黎”。此时,联合国巴黎气候变化大会正如火如荼。可以想见,谈判必然是焦灼的。这个周末究竟能否达成协议、达成什么样的协议,都还是未知数。

这让我想起六年前的这个时候,我赴现场报道哥本哈根气候大会的情形。那次是我亲历国际谈判的重要经历,但大会却最终以失败告终--不管怎么粉饰。用一位参会的对手媒体的同行的话讲,这个叫“创伤后应激障碍症”。哥本哈根也给我自己留下了不小的心理创伤。还记得2009年12月19日凌晨,我坐在空旷阴冷的哥本哈根“贝拉中心”的会议大厅,失望而愤怒地在社交媒体上控诉。那是中国作为新兴大国学习全球治理过程中缴纳的一笔昂贵的学费,也是我个人从业的一次难忘经历。

从哥本哈根归来到现在,气候变化在舆论场里出现了极端化的倾向。这和中国自身的大环境息息相关:一方面,中国已经是制造业大国,正在走向制造业强国;另一方面,2009年以后中国大范围的环境污染,特别是雾霾,塑造了舆论场。一个极端认为,气候变化根本不存在或并非人类活动造成,“气变就是西方遏制中国发展的阴谋”。另一个极端认为,雾霾那么重,再不无条件减排(注:减少二氧化碳等温室气体排放),更待何时。

我不是科学家,对第一个问题没有发言权。不过,目前包括中国科学家在内,主流的环境科学家认为,以变暖和极端天气增加为典型现象的气候变化是客观存在的事实,并且有90%以上可能性是人类活动造成的。人类活动包括向大气排放二氧化碳等温室气体、砍伐森林(从而减少了吸收二氧化碳)等。反对者(也被称为气候变化“怀疑论者”)认为,气候变化不存在,或者存在但并非是人类造成的。我们不能排除真理有时掌握在少数人手中。我对持反对意见的科学家保持尊敬,并期待有更多的研究和争论。

在此,我们仍然按照主流科学家和主流政治家(当然也包括中国政府)的意见,认为气候变化存在且很有可能是人类活动造成。在这个逻辑下,人类就要采取措施应对气候变化。那么,问题来了。“人类”是谁?“谁来减排”,就是一个核心问题。而在缺少一个“地球中央政府”的情况下,减排的责任、排放的空间、权利的补偿在各国间的分配,就成为我眼中气候谈判的本质,这就是我所说的“气候变化的国际政治学”。

我强烈支持中国采取措施减缓乃至减少排放(重要事情说三遍),这不仅是为了应对全球气候变化,也是为了我们自己的健康。然而,这并不是说我们就要不计任何后果(大幅度经济减速与大规模失业)地减排,更不是一笔勾销西方对气候变化的“欠债”。我们要尽到责任,但也不能当冤大头,不能忽视我们的权利和他人的义务。我们要减缓、减排,但西方也有义务提供资金和技术转让。这是我对气候政治之于中国的基本看法。

科斯定理的失灵

有人可能会觉得,谁排放的,谁来治理,这不是一件很简单的事吗?呵呵,要是有这么简单,那气候谈判就不用花这么多年、这么周折了。在这里,存在一个科斯定理失灵的问题。

有害排放在经济学中属于“负外部性”问题。经济学家科斯提出,即使没有权威性中央政府的存在,排放者与受害者之间也可以自行达成协议,解决“负外部性”。原因是,受害者能够支付较小的代价,避免较大的损失,而排放者可以用受害者支付的来减排。

然而,这在国际政治实践中有很大的问题。科斯定理有三条看似无害的假设:假设有一个法律框架;假设信息对称;假设谈判成本为零。遗憾的是,在现实世界,这三条假设均不成立。

第一,无法律框架。由于不存在一个世界中央政府,因此也就没有具有约束力的国际法律框架。有人认为,不是有国际法吗?国际法的效力与国内法是不可比的。比如,根据1997年的《京都议定书》,发达国家作出了国别减排承诺。然而,我在一年前做的一份研究发现,美国、日本、加拿大、澳大利亚等国均未达标,其中美国偏离目标还很远,违反了协议。(参见附件“主要发达国家多数未完成《京都议定书》减排目标”)不过,违反了协议又怎么地,因为并没有人能管得住美国。

第二,信息不对称。排放多少二氧化碳,并不像卖多少东西一样,是可以无异议计算监控的。事实上,碳排放主要靠估算而非测算,这里面就有很大水分。例如,美国页岩气的排放数据就存在争议。美国官方认可的研究显示,美国页岩气的全生命周期(LCA)温室气体排放为1179磅等量二氧化碳/百万瓦时(lbCO2e/MWh),仅仅略高于常规天然气的1140,明显低于煤炭的2453,因此有利于减排。然而,有学者对此持有异议。美国康奈尔大学教授霍华兹就认为,页岩气比二氧化碳的温室效应还要强,同等单位质量的页岩气的排放要高出二氧化碳25倍。信息之间存在如此巨大差异,原因是页岩气(主要成分为甲烷)易发生“飞逸性排放”(也就是我们俗称的“漏气”)。而页岩气发电过程中到底漏了多少气,就是一个信息不对称了。

第三,谈判成本高昂。我探访过位于德国波恩莱茵河畔的《联合国气候变化框架公约》秘书处,那确实是一个还算精干的团队,但每年的谈判,场地、人员、材料、差旅等各方面的花费不菲。还是拿美国说事,美国代表团大量聘请专业律师。根据我的调查,他们的出场费按小时计算,每小时上千美元是常态,有的金牌律师更高。而在谈判期间每天工作15小时以上也是常态。这样算下来,开一次会十来天,一位美国律师就可以进账20万美元以上。气候圈经常笑言,美国应对气候变化的资金都用在支付律师费上了--这个国家花在规则制定上的钱是不计血本的。

因此,自动达成协议是不可能的事情,科斯定理在这里失灵了。况且,受害者向排放责任主体支付利益,这不符合道义与公平(我将在下一小节阐明)。

有趣的是,国际政治学中也有“自由制度主义”一派,其中一位代表人物叫罗伯特·基欧汉。不过他对经济学中的自由制度主义持批判态度,认为应当把科斯定理“倒置”过来--也就是说,需要先有个国际机制,才能解决法律框架、信息对称和谈判成本的问题。这是国际气候谈判在国际政治学中的理论支撑。

不过,谈判会场搭起来了,谈什么呢?我以为,万变不离其宗,本质上就是“谁来减排”的责任分配。

谁来减排?

目前,中国已经无可争议地成为全球即期碳排放第一大国--为什么强调“即期”,下文会有说明。据此,美国方面认为,中国应当承担与美国对等乃至首要的减排责任。他们说,“中国(还有印度)排放越来越多,为什么要我们美国减排,还要提供资金,这不是耍赖么?”这在国际气候界并不得到广泛认可,但由于美国超强的舆论塑造能力,这个观点被很多人视作理所当然,甚至包括很多中国人都深信不疑。那么,为什么说这个观点是不对的呢?

这里仍然是科斯定理的失灵问题。在气候变化问题上,“肇事者是谁”并不容易认定。

首先,温室气体排放是一个历史过程,需要认定历史责任。根据目前科学界的主流认识,当下的气候变化要是发达国家在长期的工业化过程中造成的。从18世纪中叶工业革命开始到1950年,在人类释放的二氧化碳总量中,发达国家占了95%;从1950年到2000年的50年中,发达国家的排放量仍占到总排放量的77%。

以近几年中美的“排放第一大国”之争为例。在中外媒体热炒“第一之争”的同时,很多人都没有注意到,以历史累积排放计算,截至2010年,美国占全人类的29%,稳居第一;中国只占8%,和英国(当然包括历史上的大英帝国版图)、德国(同理)大体相当--具体数字由于统计口径不同也许存在差异,但大致方向如此。

历史责任不是虚的概念,而是实实在在的。很多人也许并不知道,温室气体具有在大气层中“驻留”的特性。以二氧化碳为例,一旦排放到大气中,可以长达几十年乃至几百年不“消散”。也就是说,现在我们头顶上的二氧化碳,可能还是1769年瓦特发明的那台蒸汽机排出的。

根据约翰·洛克的财产理论,如果为其他人留下足够公共品,也就是其他人能“有整条河流可喝”,个人是可以占用公共资源的。然而,西方国家的历史行为并没有留下“整条河流”。

在工业革命前,大气中二氧化碳浓度约为287ppm(即百万分之287)。然而,2014年夏威夷观测站的最新数据显示,这一数值已突破400ppm,距离气候界公认的450ppm临界值已经很近了。而这其中大多数是西方国家造成的。当初,西方国家工业化时没有任何碳排放约束,完全是无节制地排放,挤占了后来者的碳排放空间;现在轮到中国搞工业化的时候,却面临碳排放约束--“我们好不容易吃上肉了,你却让我们吃菜了”,说的就是这个意思。

简单通俗说,就是“你走的路让我们无路可走”,西方国家欠了“气候债”。因此,公平起见,西方国家理应承担更多减排责任,并为发展中国家减缓和减少排放提供资金和技术。这是发展中国家主张的法理基础之一。

第二,从全球产业链角度看,碳排放的生产国为碳排放的消费国买单。在计算责任时, 仅仅抓住本土排放是有局限性的,还要看清全球范围内的“转移排放”。随着西方国家向新兴国家转移产能,新兴经济体不可避免地成为了高污染高耗能产业的承接地,这就是“碳排放外包”。发展中国家冒着黑烟的工厂,是为了给发达国家源源不断地输送产和洁净环境。 最具代表性的是光伏产业--中国生产的光伏把减排出口给了欧美,但污染却留在了中国。而且,发展中国家所处的地理位置似乎更易受气候变化影响,而发达国家普遍所处的较高纬度可以降低这种脆弱性。这又加重了不正义性。研究表明,全球平均气温每上升 2.5°C,印度的经济增速将下降5%,非洲将下降4%。但是,发达国家在购买发展中国家的产品的时候,却并不向后者支付“碳排放税”。

第三,更根本的是,西方国家通过全球化向发展中国家输出了生产体系与发展路径。当罗斯托提出“经济起飞理论”的时候,他想的是剔除“剥削”概念,认为任何国家都能遵循普适的路径发展经济。然而,这同时也输出了当时西方的发展路径。后发国家逐渐发现,只要搞工业化,就难以完全避免“先污染、后治理”的路径。这是现代世界生产体系中内生的。而且,当中国已经起飞、印度正在起飞、非洲尚未起飞的时候,又有了碳减排这个重压。显然,这不应仅仅由后发国家承担。当瓦特打开了蒸汽机的潘多拉魔盒的时候,现代世界体系的创建者们就应当在享受现代成果的同时,为这个体系的负面后果买单。

因此,气候谈判,就是穿透“谁排放、谁治理”的“认知雾霾”,厘清减排与应对气候变化的责任分配。而其中的核心概念就是“共同但有区别的责任”。

“共同但有区别的责任”

1997年,在京都气候大会会场上,流传着一幅漫画。漫画是这样画:一个衣衫褴褛、身材消瘦的人(喻指发展中国家)在拾柴烧火做饭,这时一个肥头大耳的人(喻指发达国家)指责他,说“碳排放导致了全球变暖”。

这幅漫画形象地说明了“共同但有区别的责任”的要义与面临的困境。当时,这幅漫画曾引起在场发展中国家谈判代表的强烈共鸣。最终,《京都议定书》确认了“共同但有区别的责任”原则在气候谈判中的法律地位。

从国际法角度,应对气候变化天然具有“共同责任”与“区别责任”的双重属性。一方面,从义务主体上看,生态环境天然具有整体性和关联性,或按照经济学术语,具有强烈的外部性,因此,世界各国都共同负有保护和改善环境的义务;另一方面,从责任主体上看,由于对气候变化的责任不同,治理的责任也就存在差别。

从上世纪80年代末起,“共同但有区别的责任”逐渐成为国际谈判中的一项规范用语。1992年,《联合国气候变化框架公约》(下称《公约》)开放签字,《公约》第四条正式明确了“共同但有区别的责任”。1997年,《京都议定书》第十条确认了这一原则,并以法律形式予以明确、细化。它规定发达国家应承担的减排的量化义务,而没有严格规定发展中国家应当承担的义务。这是“共同但有区别的责任”的具体体现。

2002年通过的《德里宣言》最终确立了“共同但有区别的责任”原则。《德里宣言》明确承认,在可持续发展的框架下解决气候变化问题,认为发展经济和消除贫困是发展中国家的首要任务。这一点被此后的各项协议所认可。

然而,“溯洄从之,道阻且长”。“共同但有区别的责任”原则一直在受到削弱和攻击。

京都会议后,发达国家在履行《京都议定书》义务方面进展缓慢,最终多数国家未能履行义务。美国于2001年干脆退出《京都议定书》,产生了深远的消极影响。为了把美国拉入减排,并尊重“共同但有区别的责任”,2007年的巴厘岛气候大会上设立了“双轨制”,即除美国外的其他发达国家参加《京都议定书》的减排,美国参加“长效合作行动”(LCA)的减排。然而,如此迁就,加上美国前副总统戈尔亲临现场向美国代表施压,美国都一直未能同意。最后,巴布亚新几内亚代表在美国代表发言时抢下话筒,抨击美国“要么带头,要么滚蛋”,赢得全场掌声。最具戏剧性的是,美国代表居然在最后时刻同意了,大会也在掌声和欢呼声中喜剧般的结束。

按照“巴厘路线图”,2009年底的哥本哈根气候大会本应完成谈判。不过,这次大会在减排承诺、长期目标、资金和技术等问题上均未达成一致,可以说陷入失败。关于哥本哈根大会的种种细节,至今仍是一个“罗生门”,与会者各说各的话,足以单写一本专著进行论述。我作为亲历者,也至今没有掌握足够信息。所谓奥巴马强闯中巴印南四国领导人会场,中国部长指着奥巴马鼻子说“滚出去”的事情,也只是听说而已。

国家领导介入气候谈判,哥本哈根是史上第一次。那次交锋美国在明明不占理的情况下完胜,中国在占理的情况下输了局面还输了舆论,时隔六年后,我仍然觉得还需要总结经验。

2012年的多哈气候大会上,“双轨制”寿终正寝,《京都议定书》也名存实亡。其背后原因之一,就是美国有高超的外交技巧和专业谈判人员,不断加强LCA的权力,削弱《京都议定书》的空间,一方面弱化发达国家的减排责任,一方面拉发展中国家减排,最终实现了梦寐以求的“两轨并一轨”,即所有国家在一个机制下减排,不论其是发达国家还是发展中国家。而且,美国的舆论塑造能力极强,关键时刻能够高级官员直接深入全球媒体中间进行阐述。因此,虽然美国长期是气候圈里的“公敌”,但圈外人并不知晓。

纵观整个气候谈判,“共同但有区别的责任”是核心,但也在不断被削弱。而且,随着中国经济增长和产业升级,中国受到的减排压力势必增加。这在此次巴黎气候大会中有明显体现。

不过,2009年以后,中国加速从“要我减排”转向“我要减排”。这和2009年以后日益严重的雾霾问题很有关系。

雾霾与气候变化

雾霾与气候变化是两回事(重要事情说三遍)。气候变化(被认为)是二氧化碳排放造成的,而雾霾(被认为)是与二氧化硫密切相关。而且,正如气候变化有怀疑论者,也有不少人认为雾霾也是纯自然现象,“天要下霾,娘要嫁人”,人类无法治理,所谓“APEC蓝”只是碰巧。

姑且认为雾霾是可以人为治理的。根据中国政府发言人的说法,雾霾与气候变化“同根同源”。在减少碳排放的同时,也能减少大气污染物排放,二者存在较高关联度,有研究认为关联度达三分之二。因此,为了自身的健康,也要加大减排,这解释了中国在2009年后加速了气候治理,也进一步调整了气候谈判的立场。在学理上,这是国内政策对外交政策的渗透。

不过,我仍然从“谁来减排”的角度看。节能减排,其实减的都是纳税人的收入,减的都是白花花的银子。中国在哥本哈根大会承诺,2020年单位GDP碳排放(即碳强度)降低40%-45%。根据时任中国人民大学环境学院副院长邹骥的研究,若降低40%,GDP将年均减速0.64%;降低45%,GDP年均减速1.11%。减排数字越高,经济减速越呈几何级数上升。而从目前趋势看,中国的减排或将超过承诺值,那么经济减速效应也将超过1.11%。这也部分解释了目前的中国经济“新常态”。

那么,问题又来了。你愿意为节能减排付出经济减速的代价吗?换句接地气的话说,你愿意为了更好的空气,承受股票下跌、腰包缩水、付更多燃油税、少开私家车吗?你愿意为因减排而失业的钢铁工人直接或间接补助吗?这是一个开放的问题,留给每个人回答。我以为,这也是全社会的、超越国界的责任,需要我们“共同但有区别的”承担。

当然,新的经济机遇也由此而生。环保产业、绿色金融等将迎来发展的机遇期,这是未来国际竞争的制高点,也是“气候变化经济学”的要义,给我们“霾过天晴”的希望,正如正要收笔时,窗外的天空已放晴。

作者陈晓晨系中国人民大学重阳金融研究院研究员。

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责任编辑:锦辉
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